低碳城市“路线图” 未来还需落得更实

日前，南京市成功入选第三批低碳试点城市。图为南京首个“低碳城”——南京南部新城中芬合作交流中心建设规划图，该中心于去年9月份启动，将探索如何用芬兰低碳生态技术，打造南部新城低碳生态建设“样本”。

低碳风云

中国经济导报记者|公欣

全国低碳城市试点工作进入新阶段。日前，国家发展改革委发文，确定在内蒙古自治区乌海市等45个城市（区、县）开展第三批低碳城市试点。根据时间安排，2月底前要启动第三批试点，修改完善试点方案，推进试点工作。

国家发展改革委气候司副司长蒋兆理认为，经历过三批试点评选，第三批低碳试点城市更为成熟。

“第三批试点城市在前两批探索的基础上有了更多的积累和想法，地域分布较前两批更为均衡，入选城市也有了一些体制机制的创新。”曾参与第三批试点城市申报评选工作的国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部副研究员杨秀告诉中国经济导报记者，在低碳机制体制仍不是特别完善的情况下，通过对前两批试点的评估总结，发现有个别试点地区理念落实方面仍有欠缺，还需在碳排放峰值目标等具体实现路径上下功夫。

国家发展改革委能源研究所研究员胡秀莲则称，“十三五”时期，低碳试点将进一步突破低碳政策的行业局限，从宏观规划的角度对全经济领域乃至国家的发展模式产生影响。

前两批试点有喜有忧不乏亮点

自2010年起，国家发展改革委在全国范围内挑选了6个省份、36个城市开展低碳试点工作，而相关资料显示，这些试点的碳排放量约占全国40%。据悉，“十三五”时期，低碳试点将扩展到约100个。

去年，国家发展改革委气候司组织了3组低碳试点经验总结评估交流会，共有保定、苏州、南昌等32个试点城市的有关负责人进行了汇报。目前，前两批试点城市的评估工作仍在进行中，参与相关评估工作的杨秀对中国经济导报记者直言，前两批试点城市的低碳探索积累了很多的宝贵经验，在健全低碳城市机制建设、制定低碳发展规划、建立低碳数据基础管理、创新碳评估制度等多个方面都颇有成果，起到了很好的带头作用。

非政府机构绿色创新发展中心也参与了前两批低碳试点的评估工作。该中心高级分析师杨骊表示，国家低碳试点的效果是实实在在的，试点在“十二五”期间普遍采纳并实现了比全国或本省更严格的碳强度、能源强度减排指标。

据了解，目前，绝大部分试点城市提出的碳排放峰值目标都比国家2030年的达峰目标提前。杨秀认为，这表明很多城市很积极，也有雄心开展低碳工作。

试点的意义是试出问题、解决问题、积累经验，“有个别地方在理念落实方面仍有欠缺。”谈及此，杨秀毫不讳言，“有些试点地区并没有把低碳作为核心的发展理念，在峰值目标设置上也不够先进，实现低碳发展目标的具体路径不够清晰。

尽管如此，参与前两批低碳试点评估给杨秀带来的更多还是惊喜：“很多城市的低碳试点工作十分出彩，亮点颇丰。比方说，镇江的‘四碳合一’碳管理平台，杭州成熟的低碳社区建设，武汉的低碳国际合作等。”

在杨骊看来，国家低碳试点的最大亮点就是在地方一把手的重视下，建立了低碳管理体制机制，为下一步减排奠定了制度基础。据悉，目前绝大部分试点城市成立了低碳发展领导小组，统筹和协调各部门之间的工作，以市长或副市长为组长。

第三批试点城市更为成熟

沈阳、大连、成都、长沙、济南、三亚……据悉，此次共有52个城市角逐申报第三批低碳城市试点。而这批申报纳入低碳试点的城市要明确提出碳排放峰值目标，还有“十三五”降低单位国内生产总值二氧化碳排放量、碳排放总量控制、非化石能源占一次能源比重以及森林碳汇等目标，并提出相应的政策措施。

“此次试点评选的整体要求比前两批要严格一些，而入选的城市除了一些‘常规动作’，还要有目标先进性和体制机制的创新。”杨秀表示，此次申报试点城市的地域分布也较前两批均衡了很多，中东西部地区都有。“52个申报城市中有不少是西部城市，例如新疆有5个城市申报。”

此外，不少申报城市的低碳发展基础也相对较好，“尤其在碳交易市场建设、低碳园区建设日益强化的当下，很多城市对于低碳发展理念的理解和落实也更加精准有序。”相关受访专家说。

杨秀介绍说，这些城市的规模有大有小，甚至包括城区和县。前两批36个城市的平均人口是600多万，而第三批申报城市为300多万，人口最少的不到10万。杨秀认为，随着低碳发展工作的推进，在不同地域不同规模的城市都有一定的理念普及。

在经过了6年试点阶段后，“十三五”时期，低碳城市试点将进入“示范”阶段。据蒋兆理介绍，在开展第三批低碳试点评选工作的同时，气候司也在总结分析前两批试点的经验。这些试点的自然条件、经济发展阶段以及产业结构各不相同，其中一些在同类城市里具有典型性和示范性，因此将会从中选出10个左右，提炼总结它们的成熟经验和做法，向同类城市推广传播，希望更多的城市能学习效仿。

直面质疑与挑战

实际上，在过去6年中，对低碳试点的质疑从未停止。在试点开始之际，就有媒体报道称，中国低碳城市发展未上马，已脱缰。该报道指出了诸多建设低碳城市的怪现状：有的是“旧瓶换新酒”，以低碳之名行地产开发之实；还有的是“低端不低碳”，一些打着低碳旗号的新能源产业园区，还停留在设备制造的低端加工环节；还有的“烧着高碳的煤，生产低碳的节能灯”，等等。

更有观点认为，试点无标准、无资金、无实权，把产业、能源、建筑、交通等多个领域的工作拼在一起，就成了所谓的低碳规划。

“凡事都有第一步，低碳试点是自下而上的探索，这一过程中有挑战也会有质疑，但是，如果说2010年刚开展试点工作时，全国大部分城市对低碳发展的概念和做法还比较迷茫，那么，2016年很多已经有了比较清晰的脉络。而这一切的努力和进步是对种种质疑最好的回应。”杨秀说。

对此种种，蒋兆理不久前在接受媒体采访时也回应称，控制温室气体排放和传统工作不太一样，不应套用传统模式。每个城市都有自己的特点和路径，如果让城市按照统一的标准去做未必是合适的方式。从42个试点每年的考核评估可以看到，试点比同类地区的控排效果更加明显。

不给试点设定特定目标，不给予财政金融的特殊倾斜，在蒋兆理看来，正是十八大以来党中央所提倡的，通过市场化、法治化的手段推进国民经济社会生活各个方面改善的具体体现。“比起中央给予财政支持，让试点通过市场化的手段探索有效的绿色低碳发展道路更加可持续，也更为城市所接受，这恰恰是绿色理念的体现。而且，从效果上讲，国家对特定目标设定倾斜政策是对其他城市的不公平。”蒋兆理说。

除了质疑，还有挑战。不少业内专家认为，体制机制不完善、数据基础薄弱、理念观念落实不到位等问题阻碍了低碳城市的建设。

尤为重要的是，在机制方面，低碳发展牵涉到许多部门，但中国目前的决策体系条块分割比较严重，部门之间有时难以互相协调以共同推动低碳发展。以碳市场为例，某试点地区知情人士称，每年的履约进度，都会因为财政部门卡着企业核查所需要的资金而放慢。

对此，杨骊则表示，目前城市层面各种试点繁多，希望能够整合各种试点，同时整合政府资源。各个试点对低碳城市的理解差异很大，政策力度的差别也很大，需要在试点间进行交流，促进最佳实践在试点间的快速传播。

“希望能在第三批试点中看到更多的组合拳。一是多部门政策的整合和协调，二是在新型城镇化的大背景下，能看到城市群低碳发展的探索和整合。”杨骊说。



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